公办名校转制：从突破禁区到规范运作
■卢志文
目前，公办名校转制仍然是政策禁区。但是，正如一位记者所言：“不管政府和群众主动不主动、愿意不愿意、赞成不赞成，甚至是允许不允许，不管来自社会各方的压力有多大，公办名校转制已成不可遏制的潮流。” 这一切，既让人们充分感受到了教育多元化发展的根本趋势和民办教育的顽强生命力，更让我们意识到国家出台公办名校转制运作规范的紧迫性和重要性。
在对待公办名校转制的态度上，有两种倾向值得关注。一是“盲目冒进”：政府以推进社会事业改革为由“大卸包袱”，不管该转不该转，能转不能转，强制推行，留下发展隐患，引发社会矛盾；二是“无所作为”：宁损事业，不越雷池，怕字当头，消极等待，拆东补西将就着过日子，错失改革良机。
公办名校能否转制，自然不必局限于政策的规定，因为改革就是要突破政策和观念的禁区，不然就不叫改革。检验公办名校转制可行与否，关键还是要看它是否有利于促进教育适应经济和社会发展的需要，有利于优化教育资源配置，有利于满足人民群众需求，有利于提高教育质量和办学效益。面对现实，我们需要的不是无谓的指责，而是要去探讨：什么样的公办名校可以转制？公办名校转制应该遵循什么样的原则？怎样的转制才是成功的？转制后的名校如何实现再发展？
江苏翔宇教育集团在全国首开公办名校整体转制先河，运作两年多来，赢得了越来越多的教育专家、政府官员、学校同行的理解、支持和赞誉。笔者仅以翔宇教育集团在名校转制过程中积累的一点体会作为引玉之砖，以期引发大家对公办名校转制运作规范的讨论。
大胆转制：突破禁区
提及公办名校转制，人们习惯上总是先想到失去了什么，并由此推理出许多不可测的未来因素，进而产生质疑或反对。事实上，我们不妨逆向思维一次，公办名校不转制，结果是否就会如人所愿？教育体制改革，追求的是满足社会需求，让老百姓满意、教师满意、政府满意。我们认为，公办名校转制只要能实现如此多赢的格局就应该是成功的。
公办名校，实际上是政府通过长期高强度财政投入和政策倾斜精心培育的产物。目前，她却成了纳税人为少数人营造的优质教育的天堂。这本身已经有悖教育公平，再加上固有的体制障碍，名校也普遍染上了“名疾”。
1、收费扶摇直上 因其特殊的垄断地位，公办名校在实际运作中公益性日趋蜕化。其收费标准逐年攀高，再加上名目甚多的赞助费，实际已不亚于民办学校，有些甚至比民办学校有过之而无不及。
2、招生怪事频频 公办名校招生季节，“条子”、“面子”、“位子”、“票子”各显神通，择校红红火火。学校也处于两难境地，学额少、生源多，难以取舍。“以分取人”有违素质教育宗旨，“以钱取人”有违社会公平，“以权取人”助长不良风气。现在的普遍情况则是“分数、金钱和关系”样样都要，“一个都不能少”。社会对教育的满意度下降，怨声四起。明眼人都清楚，只要公办名校存在一天，“择校”问题就不可能解决。
3、赞助花红蒂黑 公办名校可以收到钱，可以贷到款，日子并不难过，而大量的社会赞助和政策优惠还是要向其倾斜。人们争相给公办名校锦上添花，却不愿给薄弱学校雪中送炭，背后的根本原因是优质教育资源的匮乏和垄断。教育的马太效应，让这种匮乏和垄断不断加剧。同样是公办学校，今天，名牌学校和薄弱学校之间的差距比历史上任何时候都要大。问题是，通过各种途径流向公办名校的资金，很多并没有纳入政府财政预算和审计，成为国有资产流失的一个黑洞。
4、管理遭遇瓶颈 公办名校因其产权虚化，不可避免地滋生了“国企病”，大锅饭思想、官僚主义作风、穷庙富僧现象、以教谋私泛滥、服务意识淡漠、铺张浪费严重等等在名校中很为盛行，已经成为社会诟病教育的主要方面。
……
人们熟知公办名校的症结，也在积极寻求解决的良策。对症下药，同样也可以有多种疗法，我们认为，从机制、体制甚至产权入手的“名校转制”，应该是较为理想的方法之一。当然，我们也不赞成让那些运营正常、效益显著、管理科学又能切实体现教育公益性的名校都转制，但选择其中那些“公益性蜕化”“收费已经很高”“衰象已显”的公办名校进行转制应该是完全符合实际的，也是会得到普遍赞同的。以下三种类型的学校可以转制：
1、非义务教育阶段的学校，包括学前教育、普通高中教育、职业教育和高等教育。在我国，目前非义务教育阶段的学校，教育成本实际上已经主要由家长负担了。由于公办学校的体制弊端，资金利用效率低下，家长负担的这部分教育成本，其实际效用没有得到很好的发挥，财政还要承受相当一部分负担。将这类学校转制，不仅可以让财政省下的这一块负担使更多的薄弱学校受惠，公办名校的内部管理机制也激活了。全国政协常委朱永新作客新浪网时强调：“公立大学，没有很大的压力，没有主动去迎接市场、主动去改革的机制。所以，建议国家要拿出相当部分的大学转制，变成民营的，变成股份制的，然后推向市场。这有两大好处，第一，大学的机制更加灵活，第二，可以腾出相当的经费给义务教育，给中小学。江苏六十几所大学，转制三十所没有问题，就有三十个亿了，三十个亿投入中小学，中小学的发展会有更崭新的面貌。国家也是这样，教育部那么多的大学，能不能进行转制？转制以后我们才能培养出北大、清华的对手，才能在世界高等教育的舞台上出现真正有活力的大学。”
中国教育的根本问题是投入不足。有限的教育经费，被庞大的教育体系分散了。该解决的问题，解决得不彻底，如义务教育，国家该尽的责任不到位，弄得民怨较大。而可以放手的地方，政府又揽得过多，包得过紧，统得过死，同样也在制造怨声，既怨经费不足，又怨没有活力。该放的放掉，可以集中财力保义务教育，一举多得。
2、属于义务教育阶段，但择校生占很大比例的学校。许多义务教育阶段的公办名校，为了增加收入，千方百计让教育主管部门缩小其“施教区”范围，扩大择校生比例。这些学校学区内的学生，从数量上说仅具有象征的意义。这类学校要么放大施教区，杜绝择校行为，体现公益性；要么就彻底转制，不设施教区，放手让学校自主经营。政府置换出的一部分资金和节省下来一部分人头费，用于扶持义务教育阶段的薄弱学校。理想的状况当然是前者——彻底整顿“择校”。但，现实的选择后者更有利——彻底的转制。这样，一方面可以满足群众对优质教育的需求和对教育选择性的需求，另一方面，可以有效地聚集社会资金流向教育，另外，还有“劫富济贫”的社会平衡效应。让富裕家庭多承担一些教育经费，省下的资金办好薄弱学校让贫穷的家庭多得益。
3、产权不清的“假民办”学校。对于公办名校来说，通过“择校生”收取赞助费，名额毕竟有限，而且受物价部门、教育主管部门制约，而办“民办的校中校”则被视为一条行之有效的“赚钱”途径。名牌小学的“民办幼儿园”、重点中学的“民办初中”、名牌高校的“民办二级学院”、公办校园里的各种“民办班”都是这种类型。这类学校“对外两张皮，对内一盘棋”，资本构成、产权关系以及与母校的资产关系错综复杂，但共同的特点是利用名校品牌收高价生。用业内人士的话说，这类学校“只有收费是民办，其余都是公办的”。将这些“产权关系模糊、公私界限不清、体制运营混乱”的学校彻底转制，明晰产权，既可规范教育市场，又不增加群众负担，一举多得，何乐而不为？因此，我们认为“假民办”必须彻底转制。值得一提的是，目前这类“假民办”学校数额庞大，收费惊人，是社会对教育高收费非议增多的源头。
严格审批：四个必须
北京有一项关于群众对不同教育阶段发展民办教育所持态度的调查，在被调查者中，对在义务教育阶段发展民办教育持十分支持和支持的共占89.8%（分别占26.9%和62.9%），而对于在非义务教育阶段发展民办教育持十分支持和支持的共占被调查者总数的94.9%（分别占31.8%和63.1%）。可以看出，对在不同教育阶段发展民办教育，大家普遍持肯定态度。但同时，人们对公办名校转制却是反对者甚众，这其中很大的因素是人们担心公办名校转制后会成为投资者的摇钱树，使学校变了味。数量庞大的“假转制”校，和已经很高的教育收费，让很多人谈“转”色变。但这不不是“转制”本身的错。我们认为，只要公办名校转制坚持“为民”原则，秉持“民本”理念，不转嫁责任，不增加负担，将公办名校转制成“老百姓上得起的优质民办学校”，自然不会遭到人们的反对！
江苏省教育厅厅长王斌泰在全省高中教育工作会议上也曾明确指出，学校能不能改制要看条件，看是不是扩大了高中教育资源特别是优质教育资源，是不是解决了教师的后顾之忧，是不是收费比较平稳。“改制不是不可以改，而是要考虑周全。改制是为了发展，如果改制会缩小而不是放大原来的教育资源，就不能改。我去看了（翔宇教育集团——作者注）宝应中学，在实行多元化办学后，宝应中学的教育资源扩大了，这就很好。”
根据我们的经验，公办名校转制必须要严格遵循这样几个原则：
1、 必须扩大优质教育资源
公办名校转制决不是简单的政府“卖学校”、财政“卸包袱”，也不能仅仅定位在盘活存量上，必须要确保有外来资金对教育的注入，必须要保证优质教育资源的扩大。
“老校盘活”是目前公办名校转制中常见的模式。这种模式的实质就是“卖学校”，在老校园里运进新机制，将公办名校推向市场。这样的转制，虽也克服了公办名校存在的内部管理问题，但弊端也是显而易见的：一方面会出现政府“短视”行为，将名校卖几个钱先用着，省下人头费还能减轻财政负担，而教育资源却没有得到扩大；另一方面，也容易出现学校“换牌收费”的状况，投资人利用具有垄断性质的优质教育资源，牟取利益。就老百姓来说，学校还是那个学校，规模还是那个规模，收费又不可能降低，在现实的得益无法可见的情况下，大家有理由拒绝把“公”改为“私”。
公办名校转制应该坚持转“软”不转“硬”的原则，传统的校园（硬件）仍归“公有”，用无形的“品牌”（软件）吸引资金，由投资人重建“新校”。这样做一方面可以防止国有资产的流失，另一方面可以保证教育资源只增不减，新校园建设政府又无需投入一分钱，老校园又可以用于教育布局调整，改善薄弱学校面貌。校名还是那个校名，校园美于过去的校园，规模超过过去规模，质量优于以前质量，体制优于旧有的体制，现实的得益看得见摸得着，群众容易接受。“翔宇模式”之所以受地方百姓的认同，首先就在于宝应只拿出了三所学校的校名，换得的是三所“现代化、花园式、书院气”的新校，赢得的是3倍于过去的学生有享受优质教育的机会，收获的是充满活力的机制和稳步提高的教育质量。
2、 必须保证产权清晰
产权是以财产为基础的权利。所谓产权清晰，是指产权界定明晰。现代企业制度的标志就是“产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学”。产权若是不清晰，权责就不可能明确；权责不明确，政校就分不开；政校分不开，管理就不可能科学。这是一个很简单的逻辑。产权经济学理论认为，如果产权不明晰，或者产权主体没有能力承担责任，那么也就不可能有真正的自主权，产权具有的自我控制、自我约束的能力就要大打折扣。
公办名校之所以陷入困境的一个重要原因就在于产权结构不合理（指产权国有和产权结构过于单一），产权制度不够完善（指责、权、利关系不明确），教育法制建设落后。“假民办”之所以受人指责的一个重要方面也是产权模糊，没有人对产权真正负责。所以公办名校转制必须要在产权的层面上展开，界定清楚学校的产权，建立起合理的产权制度，让举办者享有 “法人财产权”，这将会对资源配置起着有效的激励和约束作用。
公办名校转制，变更产权，其实并非洪水猛兽。国际上，教育民营化趋势已经非常明显。民办学校也是在为国家培养人才，这一点永远不会改变。
３、必须体现教育公平
教育公平是教育的一种基本价值和准则，公办名校转制不是以牺牲教育公平为代价，而必须以促进教育公平为目标。
教育公平具有相对性。讨论公办名校转制后能否彻底实现教育公平没有意义，关键是看这件事是否促进了教育公平。事实上，公办名校作为一种资源而言是有限的，无法充分满足受教育者对于教育机会的各种需要，因此，公办名校的存在本身就是教育不公平的标志。其次，公办名校作为“皇帝女儿”，占着优质生源，质量有保障，自然没有必要去千方百计扩大规模，做大优质教育资源，因为这明显是一件“吃力不讨好”的事。这种“精英”模式又怎会是所有人的天堂？第三，名校的优势地位，已经让其具备了面向市场独立生存的能力，我们不让他们用这些资源到市场上去“打拼”，他们只好用这些资源和资本去和薄弱学校争那点本来就很有限的资金和特殊政策，弄得薄弱学校更加薄弱，这是教育上最大的不公平。让这些优势学校进入市场，自身造血，省下费用改造薄弱公办学校，调整学校布局，提升教育的整体水平，促进教育公平，岂不更好？
公办名校转制，应该将收费定位在普通群众可承受的基础上，办学定位在做大做强优质教育资源的目标上，突破孤芳自赏的格局，使转制成为“加法”或“乘法”，更好地满足社会对高质量教育的需求。这样，它只是增加了教育机会，增加了实现教育公平的可能性。
翔宇的实践也证明了“公办名校转制”与“教育公平”不是一组不可调和的矛盾，两者是完全可以找到一个结合点的。宝应中学转制前每年只招新生8个班级，转制2年后，今年招收高一新生23个班，招生规模是以前的近3倍，让更多的孩子享受到了优质教育，每个孩子的收费标准也没有提高，这是教育公平的最好注解。
４、必须保证大局稳定
社会稳定是人民的最高利益之所在。“稳定压倒一切”，稳定是改革和发展的前提条件。公办名校转制必须抓住稳定这一环节，在稳定中推进改革和发展，在改革发展中实现稳定。名校转制是对教育体制的大胆革新，而且也是一次利益的大调整，势必会有来自多方面的干扰，各种不安定因素也会急剧增多。只有把不稳定的因素解决在基层，解决在萌芽状态，才能在改革发展中，保持稳定的环境。转制首先要解决好教师、学生、家长和社会人士的思想认识和实际问题，理顺情绪，讲清道理，化解矛盾，稳定大局。
同时，必须通过政策法规和协议对转制后的名校形成制约。防止转制学校急功近利，忽视教育投入的长远性特点，追求短期效益。教育主管部门要切实履行职能，保证学校切实贯彻执行教育方针，执行国家的课程计划，遵循教育规律，提高教育质量。
稳妥操作：五个力保
转制，是公办名校改革与发展的一项有效的体制选择。但是，如何转制无章可循，只有在不断摸索中前进。有些地方公办名校转制失败，诚然有方案设计不合理或条件不成熟的缘故，其中也不乏操作失误的原因。“好事好办，好事办好。”公办名校转制，首先要能够保证这是一件适合地情、民情的好事，条件不成熟的千万不可盲目冒进；其次要在“办”上琢磨透，“办好”的意思就是要处处把人民的利益摆在第一位，把多方得益作为追求的目标。
1、力保国有资产不流失
公办名校转制，人们最担心的就是国有资产的流失，这其中包括有形的和无形的资产。我们认为，为防止有形国有资产的流失，不妨可以采用“老校只租不卖”“投资者另建新校”的做法，政府不需投入一分钱，就可以拥有现代化的校园，可以迅速改善基础教育格局，提升办学品位。老校的资产在转制前全部进行逐项登记，造册回收。投资者在新校建成之前可以租赁使用，但必须在限期内归还。“转制”不应该仅是盘活“存量”，而应该在“增量”上做文章。
对于无形资产，要实行保护。譬如说老校的校名，她承载了学校的历史，具有“品牌价值”。那么在转制时我们不妨要求校名保留，从而使这种无形资产得以延续，并且被烙上地方的印迹，搬不动，带不走。就如“宝应中学”转制后还是“宝应中学”一样，虽然在原校名前面加上了“翔宇教育集团”，但“宝应中学”始终还是宝应的品牌。
宝应处于苏中北部，是经济欠发达地区。政府吸引投资既要靠良好的环境更要靠优惠的政策，名牌公办学校的校牌，也是吸引投资人来此兴业的重要因素。
校园新建，校名保留，公办名校转制应该只是转让 “品牌”而不是转卖有形的国有资产。
“老校不卖”、“校名不改”——翔宇转制模式的第一个特点。
2、力保教师权益不受损
学校赖以生存发展的关键是要拥有一支稳定的教师队伍。公办名校转制其中最重要的一个环节是要解决好教师的问题。要让老师们在转制后无后顾之忧，必须切实地处理好许多实际问题：如职称评定、先进评比、业务进修、人事关系、养老保险、医疗保障等等。
《民办教育促进法》第四章对民办学校教师保障制度做了规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。” “民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”依据这一规定，公办名校在转制时，完全可以通过与政府协议的方式保证教师的权益不受损害。如明确投资方享有自主招聘优秀教师的权利，教育行政管理部门必须保障转制学校教师的公办教师性质不变，保证这些教职工享受公办学校正式教职工除工资奖金以外的其它一切待遇。同时，可要求教育行政部门对转制后的学校教师在职称评聘等方面给予政策倾斜等。
这样做，既符合国家有关政策的精神，形成一种在公办学校或民办学校工作同样光荣、同样能得到社会保障的局面，稳定队伍，留住人心，又打破了公办学校与民办学校之间教师流动的壁垒。
由于各地推进教师人事制度改革的进度不一，应该实事求是，具体情况具体对待。一些已经建立了完备的教师社会保障体系的地区，转制学校只需和其他学校一样按规定交纳各种保险金就可以了。对那些还没有建立教师社会保障体系的地区，情况要复杂一些，政府提供保障承诺有助于转制的顺利进行，待其他公办学校在人事、社会保障和医疗保险等方面实行新的改革政策时，转制学校也实行同样的政策。
“教师不推”、“保障不减”——翔宇转制模式的第二个特点。
3、力保群众负担不增加
“转制”不是政府“卸包袱”的手段，而是促使教育更快发展的推进器。公办名校转制中应强调政府的职责不能淡化或减弱，政府原本用于公办名校的投入不能因为转制而取消，应该继续划拨给教育，用于薄弱校改造，以提高地方教育的整体水平，培育竞争对手。这一点在转制中有着非常积极的意义。中国是穷国办大教育，政府投入严重不足将是长期存在的现实。“转制”不能变成“转嫁”。
其次，公办名校转制要坚持把社会效益放在首位，转制不应成为提高收费标准的理由。笔者以为，名校转制后的收费应遵循三个原则：1）、要在法律法规允许范围内较好地体现教育的公益性；2）、要考虑家长的承受能力；3）、要规定切合地方经济发展水平的明确的缴费上限。在保证优质教育资源扩大、家长负担不增加的同时，学生们多了选择好学校的机会，学生和家长受到的服务好了，学校的教育质量提高了，相信受益的家长和学生是会支持转制的。
“包袱不卸”、 “收费不升”——翔宇转制模式的第三个特点。
4、力保学校地位不削弱
政策是生命线，是杠杆，政策因素直接关系到转制学校的生存与发展。公办名校转制后，它教育性质没变，依然是地方教育的先锋和龙头，教育行政部门还是它的业务主管，它还应该得到与公办学校一视同仁的地位。政府应该通过有效的管理和监督，引导学校有序运行。
公办名校要在转制后要更加积极主动地发挥 “窗口”作用，发挥实验、示范、辐射作用。
教育主管部门没有必要、也不应该通过人为的方法有意去削弱转制学校的地位。那种把民办学校“打入另册”的做法是短视的。
值得一提的是，公办名校在传统体制下是以“行政级别”作为定位平台的，校长的选拔、任用和管理也沿用行政系列的一套做法，许多名牌学校的行政级别甚至比其教育主管部门高，形成“倒挂”，给管理和监督带来难题，弊端是显而易见的。转制之后，校长取消所有行政级别，学校成为独立法人、市场主体。学校和校长的社会地位不是行政封给的，而是由市场和社会决定的。有为才能有位。学校自身的品牌价值高，学校和校长的地位就高。
“地位不削”、“级别不留”——翔宇转制模式的第四个特点。
5、力保转制过程不动荡
公办名校转制首先要以群众的利益作为决策的出发点和归宿，真正能让百姓的现实利益得到了肯定、关心和实现的转制才不会引起矛盾的发生；其次要注意转制过程中各种因素之间、各个环节之间的稳定与协调，要求宣传到位、措施稳妥、解决得法，否则容易带来事倍功半甚至事与愿违的效果；第三要充分思考转制可能出现的问题，早准备，早协调，善于造势，善于息事，乘势而上，顺势而为，要用改革的思想，发展的观点，对群众进行宣传鼓动，把事情讲清，道理讲透。
公办名校转制过程中要加强领导，要加强党群组织建设，发挥党群组织的作用。宝应中学转制后，撤消原党委建制，成立党支部，集团成立党总支，归教育局党委领导。
“群团不放” “人心不散”——翔宇转制模式的第五个特点。
管理经营：两条途径
公办名校转制后无疑要受到市场竞争规律的考验，如何在激烈的竞争中免遭淘汰，求得更新的发展，是名校转制后必须面对的课题。笔者认为，公办名校转制后再发展的有效良方应该是十个字：“市场化经营，制度化管理”。
先说经营，我已在《公办名校转制：从管理到经营》一文中作了详细阐述，“经营学校，就是要根据教育市场需求找准学校在市场中的位置，创造特色品牌和质量品牌，提供大众需求的优质教育资源。通过创出品牌，学校建立具有竞争力的生源市场；通过开拓生源市场，学校建立有实力的经济资本；通过扩大经济资本，学校提升学校品牌的价值。由此，形成学校品牌与生源市场、生源市场与经济资本、经济资本与学校品牌的良性互动，从而将学校的品牌资源转变为学校的品牌资本。经营教育要以社会效益的提高拉动经济效益，并在一定周期内实现社会效益与经济效益的“双赢”。实施“双赢”发展战略，有利于妥善处理遵循教育规律与遵循市场规律的关系，是实现学校可持续发展的有力保障……”
再看管理，浙江省椒江的“现代学校制度”试验为我们提供了一个很好的借鉴。椒江推行的现代学校制度的核心是：政校分离，产权清晰，利益共享，充分自治。其中“政校分离”是指“政府退出教育活动的微观层面”；“产权清晰”指完善学校法人制度和学校法人治理结构，推行“校长经营责任制”；“利益共享”指形成学校利益共同体，既是一种管理理念，也是一种管理实践；“充分自治”指体现以人为本的现代教育理念，以培育学校及其内部组织的自治精神为核心，建立有助于学校可持续发展的学校内部管理体系。这四个方面构成了“现代学校制度”中的产权制度、组织制度和管理制度三大体系。
向经营要效益，向管理要效益，公办名校转制完全可以凭借自身机制和体制的活力，实现学校的再度发展。
《中国教育改革和发展纲要》指出：“改革办学体制。改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制。” 政策鼓励民办教育，民办教育也正如雨后春笋，成长迅速。公办名校转制虽说还是禁区，但政策上的默许尝试也让它有了发展的空间，我们当前重要的不是寻求与政策博弈，而是要认真探索和研究公办名校转制的利弊得失，认真总结经验，努力探索适合实情的公办名校转制模式，制定转制的规范，把公办名校转制纳入加速教育事业发展的正常轨道。
